Co nowego przyniosła nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym?

24 września 2023 r. weszło w życie duża nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie najważniejszych zmian, które niesie za sobą reforma ustawy, a także wyjaśnienie kluczowych powodów, dla których została ona przyjęta.

1. Plan ogólny gminy zamiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

Od samego początku wejścia w życie ustawy (tj. lipiec 2003 r.) mieliśmy do czynienia z pojęciem ,,studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Był to dokument, który określał w sposób ogólny politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania w danej gminie. Wskazywać miał kierunki i perspektywy jej rozwoju i polityki przestrzennej. Teoretycznie rozwiązanie to miało harmonijnie łączyć zasadę przewidywalności zagospodarowania terenu z pewną elastycznością. co do szczegółowych rozwiązań urbanistycznych.
Niestety, ustawodawca nie zdecydował się aby nadać studium rangę aktu prawa miejscowego, wobec czego nie mogło być ono wiążącą podstawą do wydawania decyzji administracyjnych – czy to decyzji o warunkach zabudowy, czy to decyzji środowiskowych. Studium miało właściwie jedynie znaczenie dla władz gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które to plany obowiązkowo musiały być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W związku z tym – pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu sprzed nowelizacji) nagminnie zdarzało się, że na określonym terenie powstawały inwestycje, których w ogóle nie przewidywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a wydano dla nich decyzję o warunkach zabudowy. Dlatego, obecnie pojęcie studium zostało z ustawy usunięte, a w jego miejsce pojawiła się nowa instytucja prawna, tj. ,,plan ogólny gminy”.
Plan ogólny gminy jest to dokument, który tak jak studium, wyznacza m.in. zasady realizacji polityki przestrzennej, główne kierunki zagospodarowania przestrzeni, a także uwzględnia się go przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmiennie jednak od studium, plan ogólny gminy jest aktem prawa miejscowego, i to on właśnie będzie stanowił podstawę do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, potocznie nazwane wuzetkami.
W ten sposób, od tej pory każda decyzja o warunkach zabudowy będzie musiała być zgodna z założeniami planu ogólnego gminy. Tym samym, każdy nabywca nieruchomości będzie nie tylko wiedział, co może zrealizować na własnej działce, ale też będzie wiedział, jakich inwestycji może się spodziewać w bliższym i dalszym sąsiedztwie.
Istotnym, pomocnym w tym zakresie novum jest też wprowadzenie pojęcia „stref planistycznych”.
Ustawodawca określił w sposób rozłączny trzynaście stref planistycznych, a mianowicie:

1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową;
4) strefa usługowa;
5) strefa handlu wielkopowierzchniowego;
6) strefa gospodarcza;
7) strefa produkcji rolniczej;
8) strefa infrastrukturalna;
9) strefa zieleni i rekreacji;
10) strefa cmentarzy;
11) strefa górnictwa;
12) strefa otwarta;
13) strefa komunikacyjna,
przy czym, dany teren może być objęty tylko jedną strefą.

Dodatkowo plan ogólny będzie mógł również zawierać tzw. gminne standardy urbanistyczne, które będą określać chociażby wartość maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy w strefach planistycznych oraz wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznej. Ponadto może również ustalać zasady zapewnienia dostępu do zieleni publicznej oraz szkół podstawowych, których odległość od działki ewidencyjnej nie będzie mogła być większą niż 1,5 km w miastach i 3 km poza miastami.
Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu istotnym mankamentem i swego rodzaju przeszkodą rozwoju gminy, był fakt, iż inicjatywa uchwałodawcza przysługiwała jedynie wójtowi /burmistrzowi/prezydentowi i radzie gminy.
Jedynym sposobem na ich realizacje było więc złożenie wniosku o ustalenie planu w urzędzie danej gminy. Wnioski nie były jednak dla gminy w żaden sposób wiążące. W praktyce więc, dopiero nagromadzenie się większej ilości wniosków składanych przez mieszkańców, przyczyniało się, że gmina podejmowała decyzje ustalającą MPZP. Bywało również, że więksi inwestorzy oferowali częściowe sfinansowanie całej procedury sporządzenia planu, co skutkowało ostatecznie podjęciem uchwały w przedmiocie jego ustalenia.
Bieżąca nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza nowe uprawnienia dla mieszkańców gminy. Obecnie rada gminy może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu nie tylko z inicjatywy własnej, inicjatywy wójta/burmistrza lub prezydenta, ale także w wyniku zgłoszenia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – czyli z inicjatywy grupy mieszkańców, (w gminie do 5000 mieszkańców musi to być co najmniej 100 osób, w gminie do 20 000 mieszkańców – musi to być inicjatywa co najmniej 200 osób, natomiast w gminie powyżej 20 000 mieszkańców obywatelską inicjatywę uchwałodawczą musi wykazać co najmniej 300 osób).

Omawiając ustawową nowinkę jaką jest plan ogólny gminy należy, wskazać że każda gmina będzie musiała go sporządzić do końca 2025 r. Wielu ekspertów wskazuje jednak, że jest to termin stanowczo zbyt krótki, ze względu chociażby na zbyt małą liczbę urbanistów na rynku pracy. Mimo to ustawodawca wprowadził dość surową sankcję – a mianowicie – w przypadku , w którym gminie nie uda się uchwalić planu ogólnego do dnia 1 stycznia 2026 r., to nowe decyzję o warunkach zabudowy nie będą mogły być wydawane wcale. Może to stanowić znaczną niedogodność dla inwestorów, w tym przedsiębiorców i to nie tylko tych, którzy dopiero zamierzają rozpocząć działalność na terenie takiej gminy, ale przede wszystkim dla tych, którzy chcieliby rozbudować swoje przedsiębiorstwa – a bez planu ogólnego nie dostaną decyzji o warunkach zabudowy – co w konsekwencji oznacza, że nie będą mogli złożyć wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestycje będą mogły wówczas być realizowane jedynie w oparciu o decyzje, które zostały wydane wcześniej i nie utraciły mocy, lub o obowiązujące plany miejscowe.
Co ważne – uchwalenie planów ogólnych nie powoduje utraty mocy obowiązującej dotychczasowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś postanowienia studium zachowają ważność do 31 grudnia 2025 roku.

2. Zintegrowany plan inwestycyjny

Ponieważ wiele większych inwestycji może być zrealizowanych jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie wystarczy decyzja o warunkach zabudowy) to inwestorzy chcący zrealizować poważną inwestycję musieli ubiegać się o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego u wójta/burmistrza/prezydenta bądź u członków rady gminy i nierzadko się zdarzało, że uchwalenie planu stawało się sprawą polityczną.
Obecnie po nowelizacji, problem realizacji większych inwestycji, wymagających ustalenia planu miejscowego został ujęty przez ustawodawcę w inny sposób, tj. poprzez wprowadzenie zintegrowanego planu inwestycyjnego, który jest szczególną formą planu zagospodarowania przestrzennego.
Zintegrowany plan inwestycyjny jest to szczególna forma planu miejscowego, która może być uchwalona przez radę gminy na wniosek inwestora złożony za pośrednictwem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wraz z wnioskiem inwestor powinien przedłożyć projekt planu – a zatem koszty przygotowania planu obciążają inwestora.
Zintegrowany plan inwestycyjny składa się z obszaru inwestycji głównej oraz obszaru inwestycji uzupełniającej, a istotą tego rozwiązania jest zobowiązanie się inwestora do ponoszenia kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej. Partycypacja ta może mieć postać:

1. przekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej;
2. pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość, na której ma być zrealizowana inwestycja uzupełniająca, a która należy do osoby trzeciej;
3. pokrycia całości lub części poniesionych przez gminę kosztów uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego, w tym kosztów realizacji roszczeń wynikających z uchwalenia planu,
ale może też mieć inne formy. Szczegółowe obowiązki stron zawarte są w umowie urbanistycznej, która jest zawierana w formie aktu notarialnego pomiędzy gminą a inwestorem, a załącznikiem do tej umowy musi być projekt zintegrowanego planu, przy czym jej skutki prawne powstają dopiero z dniem wejścia w życie zintegrowanego planu inwestycyjnego
Po wyrażeniu przez radę gminy zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu, organ wykonawczy gminy, wprowadza zmiany do przedłożonego przez inwestora projektu zintegrowanego planu inwestycyjnego, występuje do właściwych organów o opinie lub uzyskanie niezbędnych zgód, a także prowadzi z inwestorem negocjacje w zakresie treści umowy urbanistycznej. Inwestor zobowiązuje się w niej do realizacji inwestycji, a także w przypadku, gdy jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być ona realizowana, zobowiązuje się do zbycia tej nieruchomości gminie.

3. Zmiany w zakresie uzyskiwania warunków zabudowy (tzw. wuzetek)

Najważniejszą zmianą w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że gmina na skutek uchwalania planu ogólnego, będzie mogła wydawać je jedynie dla terenów, które są objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, określonym w planie ogólnym gminy. Nie będzie więc można już wydawać wuzetek dla każdego terenu, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Warto jednak wspomnieć, że przepisy ustawy nowelizującej przewidują, że w przypadku, gdy plan ogólny gminy jeszcze nie powstał, to do momentu jego powstania i wejścia w życie, organy będą mogły wydawać decyzje o warunkach zabudowy na starych zasadach.
Warto mieć również na względzie, że w świetle znowelizowanych przepisów, jeżeli dana gmina wyznaczy tzw. gminne standardy w systemie planowania przestrzennego, to tereny mieszkaniowe będą mogły być wyznaczane w decyzjach o warunkach zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia standardów dostępności infrastruktury społecznej.
Przed nowelizacją, występowały niejasności odnośnie tego, jakie dokładnie inwestycje wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sądy opowiadały się wówczas za stanowiskiem, że każda zmiana zagospodarowania terenów będzie wymagała uzyskania decyzji. Obecnie ustawodawca powiązał obowiązek uzyskania wuzetki na działkach budowlanych, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z katalogiem inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę. Wobec tego nie będzie już aż tak częstej konieczności uzyskiwania warunków zabudowy.
Zmienił się również termin ważności wydanych decyzji, który od dnia 1 stycznia 2026 r., wynosić będzie 5 lat od dnia ich uprawomocnienia.

4. Rejestr Urbanistyczny

Nowelizacja ustawy wprowadziła ponadto ogólnodostępny dla każdego zainteresowanego Rejestr Urbanistyczny, który będzie dostępny online. W rejestrze udostępniane będą chociażby:

• projekty planów ogólnych wraz z uzasadnieniem oddziaływania na środowisko,
• projekty zintegrowanych planów inwestycyjnych wraz z uzasadnieniem, umowami urbanistycznymi i prognozami oddziaływania na środowisko,
• projekty planów miejscowych wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko,
• uchwały w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych, ogrodzeń itd.,
• projekty audytów krajobrazowych,
• raporty z konsultacji społecznych,
• decyzje administracyjne związane z planowaniem przestrzennym, rozstrzygnięcia organów nadzoru.
Przepisy dotyczące rejestru zaczną obowiązywać jednak dopiero od 2026 roku.

5. Partycypacja społeczeństwa

Do ustawy wprowadzono również szerzą niż wcześniej partycypacje społeczną, która umożliwia tzw. interesariuszom udział w przygotowaniu aktów planowania przestrzennego, w tym wypowiadania się, składania wniosków lub uczestnictwa w konsultacjach społecznych. Pojęcie interesariusza jest bardzo szerokie, ponieważ obejmuje nie tylko osoby prawne, jednostki samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej, jednostki pomocnicze gminy i inne jednostki organizacyjne mające zdolność prawną, ale również każdą osobę fizyczną, w tym również osobę fizyczną posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych bez zgody przedstawiciela ustawowego. Wobec tego w zasadzie każdy członek społeczeństwa mający ukończone 13 lat może być aktywnym uczestnikiem procedury planistycznej.
Nowelizacja umożliwia więc każdemu chociażby:
• złożenie wniosku lub uwag do projektu aktów planowania przestrzennego, a także wniosku o ich sporządzenie i zmianę,
• partycypacje w konsultacjach społecznych, które są ogłaszane w prasie, w danym urzędzie lub w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej obsługującego go urzędu.

Wszelkie wnioski można kierować do danego urzędu zarówno pisemnie, jaki poprzez pocztę elektroniczną. Z kolei konsultacje społeczne, w których interesariusze mogą brać udział, dotyczą zbierania uwag lub są przeprowadzane w formie spotkań otwartych, plenerowych, paneli eksperckich lub warsztatów poprzedzonych prezentacją projektów aktów planowania przestrzennego. Może być również prowadzony punkt konsultacyjny, a także projektant może sprawować dyżur dla społeczeństwa, na którym będzie udzielał niezbędnych informacji. Dopuszczalne jest również przeprowadzanie różnego rodzaju ankiet lub geoankiet. Oczywiście w ramach konsultacji społecznych każdy ich uczestnik może się wypowiadać, zadawać pytań i zgłaszać swoje uwagi, a z wszelkich czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych sporządza się protokoły.

Wprowadzono również możliwość bezpłatnego uzyskiwania informacji z rejestru urbanistycznego za pomocą poczty elektronicznej, o podejmowanych przez władzę publiczną działaniach w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Osoby najbardziej zainteresowane w przygotowaniu aktów planowania przestrzennego będą więc mogły regularnie dostawać na swoją skrzynkę mailową niezbędne informacje o prowadzonej przez daną gminę procedurze planistycznej.

Wprowadzenie licznych przepisów dotyczących partycypacji społecznej ma przede wszystkim na celu podwyższenie standardów prowadzenia rozmów z mieszkańcami, uporządkowanie, rozszerzenie i otwarcie katalogu możliwych do stosowania narzędzi partycypacji o nowe techniki, m.in. związane z cyfryzacją, oraz unowocześnienie stosowanego słownictwa zgodnie z rozwojem tej dziedziny wiedzy.