Problem legalności istniejących budynków przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy na ich rozbudowę, nadbudowę i przebudowę

Zgodnie z podstawową zasadą prawa budowlanego, zawartą w art. 28 ustawy Prawo budowlane – roboty budowlane można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Od tej zasady ustawodawca ustanowił szereg wyjątków wprowadzając szereg ułatwień, ale tylko wobec niektórych rodzajów obiektów budowlanych.

Nadal jednak najczęściej rozbudowa budynku (choćby niewielka), przebudowa, ale też nadbudowa (choćby o jedną kondygnację albo nawet tylko jej część), a także zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może wymagać od inwestora uzyskania najpierw decyzji o warunkach zabudowy w urzędzie gminy, a później uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia robót budowlanych w starostwie.

Często zaskoczeniem dla naszych Klientów jest istnienie takiego obowiązku nawet w sytuacji gdy rozbudowywany, przebudowywany czy nadbudowywany obiekt budowlany jest (w przekonaniu właściciela) legalnie wybudowany i legalnie oddany do użytkowania.

Reprezentujemy naszych Klientów w tych postępowaniach, pomagamy zgromadzić potrzebne dokumenty i uzyskać decyzję o warunkach zabudowy oraz ewentualnie pozwolenie na budowę.

Postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, może okazać się stosunkowo długotrwałe, przy czym bardzo szeroki jest zakres dokumentów, których organ może toku postępowania zażądać od inwestora.

Jednak ostatnio w naszej praktyce kilkukrotnie spotkaliśmy się z nieoczekiwanym żądaniem przez organ gminy lub starostwo, dokumentów potwierdzających legalność obiektu mającego ulec przebudowie, rozbudowie czy nadbudowie.

W pierwszym z omawianych przypadków inwestor zamierzał „podwyższyć” budynek, tak by ostatnia kondygnacja, do tej pory będąca poddaszem nieużytkowym, mogła spełnić warunki do uznania ją za kondygnację mieszkalną.

Złożył więc wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wraz z wszystkimi odpowiednimi załącznikami, a organ gminy wezwał go do przedłożenia dokumentów „potwierdzających legalność rozbudowywanego budynku”.

Żądanie to nie nastręczałoby pewnie inwestorowi większych kłopotów, gdyby ów budynek był pobudowany niedawno, powiedzmy na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat. Budynek został jednak zbudowany prawdopodobnie krótko po II wojnie światowej, jest bowiem widoczny na mapkach z 1949 roku, a inwestor nie posiada żadnych dokumentów świadczących o jego legalności. W omawianej sytuacji inwestor przedstawił organowi gminy wspomnianą mapkę z 1949 roku, celem wykazania legalności obiektu – organ gminy uznał jednak mapkę za dokument niewystarczający i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy budynku, co do którego nie miał pewności, iż jest on legalny.

W drugim przypadku inwestor, działając w myśl przepisów prawa budowlanego zgłosił właściwemu Staroście zamiar rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o taras nad budynkiem gospodarczym. Sprawa ta była wielowątkowa, ostatecznie jednak organ administracji architektoniczno – budowlanej wniósł skuteczny sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru, podając iż w archiwach starostwa nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Nie ma w tym nic dziwnego, albowiem budynek gospodarczy powstał na początku ubiegłego stulecia i jakkolwiek widnieje na wielu mapach już od lat sześćdziesiątych, to nie można się spodziewać iżby pozwolenie na jego budowę zachowało się w archiwach urzędu funkcjonującego dopiero od lat dziewięćdziesiątych.

Tego rodzaju sprawy mogą obfitować w wiele niuansów, począwszy od pytania o podstawę prawną takiego żądania organów (przypomnijmy bowiem, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa), aż do pytania co robić, jeśli budynek faktycznie jest legalny, a nie bardzo nadaje się do legalizacji.

Wydaje się, że opisane wyżej oba żądania organów podyktowane są obawą, aby nie doszło do pewnej fikcji, iż legalne wykonanie przebudowy budynku, remontu lub dokonanie innych robót budowlanych będzie uważane przez inwestora za sanujące popełnioną samowolę budowlaną, a więc usprawiedliwiającą uznanie, że wybudowany wcześniej obiekt budowlany zrealizowany został legalnie.

Warto przy tym przytoczyć podobną do wyżej opisanych sprawę, która toczyła się przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym we Wrocławiu (sygn. II SA/Wr 595/22). Dotyczyła ona inwestorki, która zgłosiła zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego, wybudowanego prawdopodobnie przed II wojną światową. Ze względu na znaczący upływ czasu, a także brak w tamtych latach przepisów nakazujących przechowywanie dokumentacji budowlanej, kobieta nie miała żadnych dokumentów, które potwierdzałaby legalność wybudowanego budynku. Nie mieli ich nawet poprzedni właściciele, od których odkupiła nieruchomość w latach 80. Ze względu na brak potrzebnej dokumentacji, starosta wzniósł więc sprzeciw od dokonanego przez nią zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego. Sprawa trafiła finalnie przed Wojewódzki Sąd Administracyjnym we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem Wojewody, że zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie obiektu wybudowanego legalnie, w szczególności zgodnie z pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem, wskazał jednak, że nakładając na skarżącą obowiązek przedłożenia opisanej wcześniej dokumentacji, Wojewoda nie wyjaśnił – ani w treści postanowienia ani w zaskarżonej decyzji – z jakich względów obecny stan prawny obiektu budzi wątpliwości w kontekście legalności wykonania tych robót. Sąd przypomniał ponadto, że w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji nie oznacza automatycznie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Sąd uznał więc, że w zawisłej przed nim sprawie konieczne jest przyjęcie domniemania, że roboty wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi dawniej przepisami, a więc były zrealizowane legalnie. Stwierdził ponadto, że skoro zgromadzony materiał dowodowy zdaje się potwierdzać oświadczenie skarżącej, że mamy do czynienia z obiektem przedwojennym, a organ w żaden sposób nie uzasadnił stanowiska przeciwnego, to nałożony na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentacji nie znajduje umocowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie wykazał ponadto, że z punktu widzenia regulacji zawartych w przepisach Prawa budowalnego lub innych regulacji szczególnych niezbędne jest uzupełnienie zgłoszenia o wskazane dokumenty. W konsekwencji – w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy – nie można też było uznać, że istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu.

Z powyższego wyroku wynika jasno, że organy nie mogą każdorazowo, bez żadnej konkretnej przyczyny żądać od inwestora przedstawienia dokumentów potwierdzających legalność wybudowanego budynku. Jak więc powinien postąpić inwestor w przypadku, w którym dostanie wezwanie do ich przedstawienia?

W przypadku, w którym wiemy, że budynek został zrealizowany zgodnie z prawem, należy po prostu przedstawić dokumenty o tym świadczące, najlepiej kopię decyzji pozwolenia na budowę wraz z kopią decyzji pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu robót. Powinno to definitywnie rozwiać wątpliwości organów i pozwolić inwestorowi na prowadzenie zaplanowanych robót.

W przypadku, w którym jednak takich dokumentów nie mamy i wybudowany obiekt budowlany jest de facto samowolą budowlaną, najprościej i najszybciej będzie zainicjować uproszczone postępowanie legalizacyjne, które doprowadzi do legalizacji wybudowanego budynku, o ile oczywiście nie grozi to inwestorowi koniecznością uiszczenia ogromnej opłaty legalizacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że pomimo tego że ustawodawca znacznie złagodził zasady legalizacji samowoli budowlanych, to jednak w bardzo wielu przypadkach niezbędnym elementem legalizacji jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej a jej nieuiszczenie prowadzi do wydania nakazu rozbiórki.

Innym rozwiązaniem jest odmówienie organowi przedstawienia żądanych dokumentów z powołaniem się na fakt, że ani organ gminy (Burmistrz, Wójt, Prezydent) ani starosta nie jest organem właściwym do oceny legalności budynku, takim organem pozostaje bowiem zawsze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Należałoby ponadto przytoczyć argumentacje zawartą w wyżej opisanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym wskazano m.in., że organ żądając dokumentów potwierdzających legalność wybudowanego budynku powinien wskazać przepisy, ze względu na które konieczne jest ich przedłożenie.

Rozwiązanie to przyczynić się jednak może do opóźnienia w realizacji zamierzonej inwestycji i to z kilku powodów. Po pierwsze istnieje duże prawdopodobieństwo, że nie otrzymawszy od wnioskodawcy dokumentów potwierdzających legalność budynku „pierwotnego” organ i tak wyda decyzję odmowną (czy to decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy czy to decyzję sprzeciwu wobec zgłoszenia) i sprawa finalnie trafi przed organ drugiej instancji, a docelowo być może też przed sądy administracyjne.

Przypadki bardziej skomplikowane – sytuacje kiedy budynki nie podlegają pod uproszczoną legalizację, czy kiedy w ogóle nie mogą być zalegalizowane wymagają indywidualnych konsultacji i wdrożenia przemyślanej strategii działania.